Fritt skjønn og kommunalt selvstyre

Det er en grunnleggende side ved det norske demokratiet at kommunene har rett til å styre seg selv. Slik har det vært lenge, og det ble lovfestet i 2016 når Grunnloven fikk en tilføyelse om at "innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer".

Stor vekt på hensynet til kommunalt selvstyre

Av forvaltningsloven følger det at i saker der et statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune, skal klageinstansen legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Klageinstansen skal ved begrunnelse av klagesaker også få frem hvordan hensynet til selvstyret er vektlagt.

Det er imidlertid viktig å få frem at denne bestemmelsen bare gjelder ved prøving av det frie skjønn. I dette ligger det en svært sentral begrensning opp mot strengt rettslige vurderinger som vi kommer nærmere inn på nedenfor.

Hva er kommunalt fritt skjønn?

Det frie skjønnet innebærer at kommunen kan velge mellom ulike lovlige løsninger når den fatter vedtak. Det frie skjønnet åpner for at kommunene kan tilpasse vedtak og praksis til ulike lokale og individuelle forhold. Fritt skjønn gir rom for både faglige vurderinger og for lokalpolitiske vurderinger.

Innenfor plan- og bygningsloven er eksempler på kommunalt fritt skjønn vurderinger som er utpreget skjønnsmessige. Eksempler på dette er vurderinger av hvor man skal legge nye boligområder i en reguleringsplan. Vurderinger i forbindelse med arealplaner etter plan- og bygningsloven der det skal tas stilling til hvordan kommunens arealer skal brukes, ligger i utgangspunktet til kommunens skjønnsutøvelse. Slike vurderinger skal imidlertid også gjøres med hensyn til overordnede nasjonale og regionale føringer knyttet til by- og tettstedsutvikling, jordvern og strandsoneinteresser mm. Andre eksempel på vurderinger som normalt ligger til kommunens skjønnsutøvelse er vurderinger knyttet til om en bolig har tilstrekkelig visuelle kvaliteter eller godkjenning av et byggverks plassering på en tomt. I klagesaker som gjelder slike forhold vil Fylkesmannen normalt være tilbakeholdne med å overprøve kommunenes vurderinger.

Rettsanvendelsesskjønn

Rettsanvendelsesskjønn er på mange måter det motsatte av fritt skjønn. Her er skjønnsutøvelsen strengt lovbundet, og det er begrenset hvilke hensyn man kan vektlegge ved vurderingen. Avgjørelsene vil bære mer preg av å være juridiske enn lokalpolitiske. De fleste byggesaker og dispensasjoner består av vurderinger som er rettsanvendelsesskjønn. Vurderingen av om vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt er også rettsanvendelsskjønn.

Ved prøving av rettsanvendelsesskjønn gjelder ikke forvaltningslovens bestemmelse om at det skal legges stor vekt på hensynet til kommunalt selvstyre. Fylkesmannen har derfor ingen rettslige begrensninger på vår prøving av kommunale dispensasjonsvedtak om å eksempelvis bygge i strandsonen.

Oppsummert

Når kommunene skal utarbeide og vedta arealplaner etter plan- og bygningsloven, kommer vanligvis kommunene i samarbeid med Fylkesmannen og andre berørte sektormyndigheter frem til gode kompromissløsninger. Hensynet til lokalt selvstyre tillegges vesentlig vekt i slike arealplanprosesser. Dette gjenspeiles også i at det er svært få innsigelsessaker som må sendes til departementet for endelig avgjørelse ettersom de løses lokalt. I dispensasjonssakene derimot, som ofte gjelder avvik fra gjeldende planer, gjelder det et strengere regime der dispensasjonsvurderingen er underlagt relativt strenge rettslige kriterier slik at hensynet til lokalt selvstyre har mindre vekt.