Historikk

Den 28. april 2012 var det 350 år siden fylkesmannsordningen ble etablert i Norge. I jubileumsåret ga Fylkesmannen i Østfold i samarbeid med Kom forlag ut boken «I Kongens tjeneste - Fylkesmannen i Østfold gjennom 350 år». Boken er ført i pennen av assisterende fylkesmann Trond Rønningen, og du kan lese et utdrag av historien her.

En historisk gjennomgang av fylkesmannshistorien 1662 frem til 1945

Navnet «Smaalenene» (heretter Smålenene) er gammelt og stammer fra det gamle Borgarsyssel, som over tid ble delt opp i mange og små len, derav navnet. Ved innføringen av eneveldet i 1660 opphørte den gamle forleningspraksisen. Den 19. februar 1662 erstattet formelt «amt» det gamle begrepet «len». Den 28. april 1662 var det derfor slutt på forpaktervilkårene som kjennetegnet lensordningen. Vi fikk fra det tidspunkt amtmenn som hadde definerte politisk-administrative oppgaver. Den opprinnelige betegnelsen på disse embetsmennene var at de var «Kongens befalingsmenn». Etter hvert gikk betegnelsen over til «amtmann». Den nye amtsordningen ble først innført ved de store hovedlenene, som Akershus len. Her i Østfold var situasjonen en annen. De som satt med forleninger, mistet dem ikke umiddelbart. Et kongelig reskript av 8. februar 1671 regner opp fire stiftsamt (hovedamt) og åtte underliggende amt. Ett av disse underliggende amtene under Akershus var Fredrikstad og Smålenenes amt.

Den 4. oktober 1671 ble Erik Banner formelt utnevnt til amtmann for det nye amtet. Han er følgelig vår første amtmann.

Selve amtmannsinstituttet ble innstiftet 28. april 1662. Men Kongen styrte jo landet ved bruk av hjelpere før innføringen av eneveldet. For å få best mulig forståelse for hvorfor ting har blitt som de har blitt, er det nødvendig med en kort gjennomgang av den tidlige forhistorien. Det er også viktig å sette etableringen av amtmannsordningen inn i en historisk sammenheng. Det er skrevet bindsterke verk om norsk historie og samfunnsforhold fra høymiddelalderen og frem til 1660. Det er også laget et eget historieverk for Østfold som tar for seg det særegne ved Østfolds historie på denne tiden. Allikevel drister jeg meg på å trekke frem noen utviklingstrekk fra vår lokalhistorie som jeg synes er særlig interessante og viktige for å forstå bakgrunnen for det som skjedde i april 1662.

Perioden før 1660

Samlingen av riket under en kongemakt skjedde i årene etter Harald Hårfagres død (ca. 933). Før den tid bestod Norge av en samling uensartede, men selvstendige, administrative (og rettslige) enheter, uten noen samlet overordnet styring. Disse enhetene hadde ulike betegnelser. På Østlandet ble de betegnet som «herred», men også «fylke» var brukt og var fra gammelt en vanlig inndeling på Sørlandet, Vestlandet og i Trøndelag, men ikke på Østlandet.

Østfold var i middelalderen administrativt inndelt i len og skipsreder. På 1100-tallet hører vi om Borgarsyssel, som omfattet omtrent det som i dag er Østfold. Området ble styrt fra Borg ved Sarpsfossen, derav navnet «Borgarsyssel». På 1220-tallet ble herredsadministrasjonene utbygd. Lederne fikk nå tittelen «sysselmenn», som kommer fra det norrøne ordet «syslama∂r». Sysselmannen var kongens styringsmann i et syssel eller fylke. Sysselmannen hadde blant annet oppdrag som skatteoppkrever, anklager i straffesaker og som politimester. Sysselmennene ble krumtapper i lokalstyret. De ivaretok de fleste offentlige forvaltningsoppgaver innenfor retts-, påtale- og politivesen, skatte- og bøteinnkreving samt militærvesen. Fra Magnus Lagabøters tid ble det noenlunde faste sysler, styrt av lensmenn eller lensherrer. På 1400-tallet var det ca. 50 len i alt, men antallet ble etter hvert redusert, og omkring 1530 hadde vi i Norge i alt fire hovedlen og rundt 30 smålen. Lenene ble styrt av adelige, fortrinnsvis danske, lensmenn utpekt av kongen i København.

Behovet for et ombud som fast representant i distriktene er like gammelt som statsmakten. Kongen hadde behov for en lokal representant med vide fullmakter. Behovet var særlig å ha militær kontroll over bøndene og å demme opp for andre som ønsket å utfordre kongemakten.

Kongelige sysselmenn er for Østfolds del dokumentert helt tilbake til begynnelsen av 1200-tallet. Selv om flere av disse sysselmennene hadde lokal tilknytning, var det like vanlig at de rullerte rundt i riket. Makten de hadde, var utledet av at de representerte Kongen, og det var nok viktigere enn lokal tilknytning. Den første kjente sysselmannen over Borgarsyssel var Arnbjørn Jonsson. Jonsson var en av baglerne som hadde ansvaret for å vokte Viken. Sagaen gir ham en hovedrolle i forsvaret av Tønsberg under angrepet fra Slittungene i 1218. Arnbjørn Jonsson skal ha hatt fast residens på Valdisholm, som er en klippeøy i Eidsberg. Derfra skal han angivelig ha styrt hele Borgarsyssel i rundt 20 år.

Neste navngitte sysselmann fra vårt distrikt er Erling Alvsson. Rundt 1260 var han regnet som en av de mest fremtredende sysselmennene i landet. Han beholdt stillingen som sysselmann i Borgarsyssel frem til sin død i 1283.

Fra siste halvdel av 1200-tallet sentrerte sysselmannsoppgavene seg rundt tre områder: rettshåndhevelse, landevern og såkalt oppebørsel (innkreving av bøter m.m.). På denne tiden var det ikke uvanlig at sysselmannoppgaven gikk i arv fra far til sønn. Erling Alvssons sønn, Alv, overtok Borgarsyssel etter faren, og han fikk i 1285 tittelen jarl. Trolig hadde både Erling og Alv sitt hovedkvarter i Sarpsborg. Etter hvert flyttet hovedsetet trolig til Isegran (nåværende Fredrikstad).

Det er litt uklart hvem som overtok etter Alv, men det var ingen i hans slekt, i og med at han røk uklar med kongen og ble drept i 1290. I 1312 tyder mye på at Borgarsyssel ble overdratt til Havtore Jonsson. Han skal ha fått en kongsgård i Borg av Kongen. Denne kongsgården skal senere ha vært utgangspunktet for gården Borregård.

Borgarsyssel var på denne tiden et stort og folkerikt embetsdistrikt. Etter hvert gikk sysselordningen i oppløsning. Fra reformasjonsårhundret gikk distriktet under betegnelsen «de små len under Akershus» eller «Smålenene». Fra 1347 er det uklart om det var Ogmund Guttormson eller Jon Havtoresson som var sysselmann i Borgarsyssel. Mer sikkert er det at Ogmund Berdorsson Bolt var sysselmann i alle fall fra 1387. Han styrte sannsynligvis fra Mosseros i Våler. Bolt kan ha vært den siste sysselmannen som satt med hele Borgarsyssel, og mye tyder på at hele den tradisjonelle sysselorganisasjonen var i oppløsning på denne tiden. Det som i alle fall er klart, er at syslene i årene som nå fulgte, ble oppdelt i en rekke mindre sysler eller len.

Fra 1405 kalte ridderen Gyrd Gyrdsson seg blant annet sysselmann over Askim, Trøgstad og Båstad. Tilsvarende hadde andre høyadelige menn sysselmannsansvar for andre deler av det som tidligere var Borgarsyssel. En slik oppsplitting som skjedde i vårt distrikt, preger hele 1400-tallet også andre steder i landet. Etter hvert vokste det frem en ny lensordning, der makten ble konsentrert rundt et mindre antall hovedlen. Deler av det som i dag er Østfold fylke, ble lagt under lensherren av Akershus slottslen, mens andre deler var fristilte enheter. Denne oppsplittingen fortsatte. I 1537 hadde vi i alle fall elleve len i Østfold. Grensene og antall len endret seg stadig i årene som fulgte, men store deler av Østfold ble i det daglige styrt av fogdene til lensherrene på Akershus.

«Len» betyr egentlig lån og utgjorde et geografisk område, jordegods eller annen form for inntekt som Kongen overdro til lensherren. Lensherren forvaltet lenet på vegne av Kongen, og han avla regnskap eller betalte en fast avgift beregnet av lenets inntekt. I første halvdel av 1600-tallet forsøkte Kongen å sentralisere lensstrukturen og øke avkastningen av krongodset. Ekstraskatter og befolkningsøkning førte etter hvert til at større deler av inntektene ble brukt i Norge i stedet for å bli overført til Danmark. I noen tilfeller fikk lensherren lenene «kvitt og fritt», noe som for eksempel var tilfelle med Idd, Marker, Rakkestad og Onsøy. Lensherren beholdt da alle inntekter og dekket utgiftene uten å betale avgift til Kongen.

De mange små lenene ble i tiden etter 1570 slått sammen til større enheter. Lensinndelingen i Østfold stabiliserte seg rundt 1630. Vi hadde da følgende len i Østfold:

Idd og Marker (bestod av Idd, Enningdalen, Berg, Rokke, Aremark, Øymark, Rødenes og Rømskog)Vemme (Skiptvet og Spydeberg)Tune og Åbygge (bestod i tillegg av Varteig og Rolfsøy)Onsøy (omfattet også deler av det som i dag er Råde)Værne kloster (Moss, Skjeberg, Ingedal)Maria kirkes prostilen (omfattet også Rakkestad og Mossedal (Hobøl))Degernes

Ordningen med «de små len under Akershus» fungerte helt frem til ca. 1660.

Perioden 1660–1671

Krigserklæringen mot Sverige i 1657 hadde ført til et ydmykende nederlag for Danmark-Norge med den avsluttende fredsavtalen i Roskilde våren 1658. Noen måneder etter Roskildefreden, i august 1658, angrep imidlertid Karl X Gustav av Sverige Danmark-Norge for å skaffe seg full kontroll over Skandinavia. Høsten 1660 ble det holdt et stendermøte i København uten norsk deltakelse. Et stendermøte var en forsamling av representanter for et lands ulike stender, sammenkalt av monarken. Frederik IIIs stendermøte bestod av adel, geistlighet og borgerskap.

Et resultat av dette møtet var at eneveldet ble innført i Danmark. I København ble også Frederik III hyllet som eneveldig monark i et kongedømme som gikk i arv. Alt dette foregikk altså i København, men 16. november 1660 sendte kongen et åpent brev til de fire stendene i Norge (adel, geistlighet, borgerskap og livegne bønder), der han forklarte hva som hadde skjedd i København. Han ba også om en norsk hylling. Underforstått lå det i dette en forståelse av at en hylling i Norge ville være en bekreftelse på at det norske kongeriket alt fra middelalderen av hadde vært et arverike. Etter at eneveldet ble innført i Danmark-Norge i 1660, ble det vedtatt at de tidligere lensherrene skulle avløses av amtmenn. Det sentrale i dette var å få utnevnt lojale og profesjonelle representanter for kongemakten. I bispebyene fikk amtmennene også etter hvert tittelen «stiftsamtmenn». Det betydde at de fikk en overordnet tilsynsfunksjon over de andre amtene i stiftet eller bispedømmet. I 1662 var Norge delt i fire stift eller bispedømmer: Trondhjem, Bergenhus, Agdesiden og Akershus. Under disse stiftene lå det åtte underliggende amt.

Eneveldet innebar at styringsverket ble omformet ut fra prinsippene om sentralisering og uniformering, og det skjedde en viss faglig spesialisering. Amtmannen fikk sitt arbeidsområde beskåret i forhold til den myndigheten som lensherren tidligere hadde hatt. Han mistet blant annet den militære myndigheten. Den tidligere så selvrådige lensherren ble omskapt til en byråkrat og en embetsmann. Amtet ble delt inn i fogderier. Hvert fogderi hadde en fogd i spissen og en bondelensmann i hvert av de ulike lensmannsdistriktene som fogderiet var inndelt i.

Det som tidligere var kalt fylke, syssel eller len ble nå hetende amt i betydning «embete». Selv om vårt distrikt før 1671 var inndelt i mindre len eller amt, hadde disse enhetene egne lensherrer. Ut fra kildene til denne boken ble de ulike lenene før 1671 styrt som følger:

Idd og Marker – Tønne Huitfeldt (1658–1671)Vemme – Oluf Brockenhuus (1653–1671)Tune og Åbygge – Oluf Brockenhuus (1653–1671)Onsøy – Henrik Bjelke (1660–1661)Værne kloster – Sigvard Gabrielsen Akeleye (1617–1661, hans enke, Anne Ottesdatter Bildt fra 1659)Maria kirkes prostilen med Rakkestad – Jens Bjelke (1646–1661), Johan Frederik von Marschalck (1661–1662), Erik Banner (1662–1671)

Opprettelsen av Fredrikstad og Smålenenes amt i 1671

Som nevnt innledningsvis ble Fredrikstad og Smålenenes amt opprettet ved kongelig reskript 8. februar 1671. Ved opprettelsen av det nye amtet omfattet jurisdiksjonsgrensen ikke helt det samme området som vi i dag kjenner som Østfold fylke. Byene var, som de øvrige byene i Akershus stiftsamt, lagt direkte under stiftsamtet. Dessuten lå Heggen og Frølands fogderi (Eidsberg, Trøgstad og Askim) under Akershus amt.

Selv om Erik Banner ble utnevnt til amtmann for Fredrikstad og Smålenene først i 1671, fikk han tildelt Mariakirkens prostigods og Rakkestad allerede i 1662. I tiden som fulgte, overtok han gradvis administrasjonen av hele Smålenene. Han hadde følgelig overtatt det reelle ansvaret over store deler av Smålenene før han 4. oktober 1671 formelt ble utnevnt til amtmann for Fredrikstad og Smålenene amt.

Perioden 1678–1814

Ved en anordning gitt av Banners etterfølger, amtmann Hans Kaas, 25. januar 1678 ble det gitt bestemmelser om fogderiene og sorenskriveriene i amtet. Rakkestad hadde tidligere bare bestått av prestegjeldene Rakkestad og Hobøl. Nå fikk fogderiet også Spydeberg, Skiptvet og Rødenes med Rømskog, mens Hobøl med Tomter ble overført til fogden i Moss. Fra 1694 var fogden i Rakkestad også fogd i Heggen og Frøland.

I forbindelse med at amtmann Henrich Lachmann 5. januar 1768 ble utnevnt til amtmann i Fredrikstad og Smålenenes amt, ble det bestemt at også Heggen og Frøland sorenskriveri skulle gå over fra Akershus til Smålenenes amt. Etter det har ikke fylkesgrensen mot Akershus blitt endret.

Perioden 1814–1918

Løsrivelsen fra unionen med Danmark i 1814 førte ikke til store endringer i regional- og lokalforvaltningen i Norge, heller ikke i Østfold. I Grunnloven ble det ikke gitt noen bestemmelser verken om regionalstyring eller om lokalstyringen. Flere amtmenn (og også andre embetsmenn) ansatt av danskekongen ble sittende i sine embeter etter 1814.

Ved kongelig resolusjon 10. mars 1816 ble stiftamtmenn og amtmenn gjort til verdslig overøvrighet både i byene og på landet, mens geistlig overøvrighet var biskopen. «Øvrighet» var et begrep som etter hvert ble brukt i lovgivningen på 1800-tallet. Øvrighet var da å anse som «ethvert Organ eller Redskap for Statsviljen, hvorigjennom nogen Del af Statmyndighed udøves, og som Borgerne derfor skylder Lydighed» (Morgenstierne, Forvaltningsret, 1900). Etter løsrivelsen fra Danmark hadde vi i 1815 fire stiftamt og 17 «underliggende» amt.

Amtmannsberetningen fra 1829

Som tidligere nevnt ble ordningen med amtmannsberetninger innført med virkning fra 1829. Her ga amtmennene på relativt fritt grunnlag beskrivelser av tilstanden i distriktet. I den første beretningen som ble innsendt, gir amtmann Valentin Sibbern noen interessante beskrivelser av situasjonen i amtet.

Han fremhevet at det i denne perioden har vært gode år for landbruket i distriktet. Kornavlingene var gode, og utviklingen innenfor landbruket ble beskrevet som god. Det var oppdyrket 2333 «Tønder land» i Smålenene i 1829. «Tønne» eller «tønneland» var et gammelt flatemål og tilsvarte et område på 3937 m2, som tilsvarer det arealet som skulle kunne sås med en tønne såkorn. Et tønneland utgjør fire mål. Et mål er altså 984 m2 ifølge disse betegnelsene.

Beretningen oppgir at det i 1829 var 7085 hester og 22 666 storfe i amtet.

Situasjonen i byene fikk også plass i beretningen. I Moss var det nedgangstider i denne perioden. Byen hadde i tolv av de siste 16 årene hatt vesentlig nedgang i velstand. Brennevinsproduksjonen florerte. Produksjonen av røyketobakk, som tidligere var betydelig, hadde blitt drastisk redusert. Et problem var også at byen ikke hadde noe særlig jordbruksareal som kunne bidra til å brødfø de fattige. Hadde det ikke vært for at Kongen bidro med betydelige gaver, hadde det gått riktig ille, ifølge amtmann Sibbern.

Fredrikshald (Halden) slet i disse årene med ettervirkninger etter den store bybrannen i 1826. Et problem var tydeligvis at bygningene som gikk tapt, var kraftig underforsikret. Byens innbyggere konkurrerte ifølge amtmannen nærmest seg imellom om å overgå hverandre når det gjaldt å bygge nye flotte hus. Amtmannen var bekymret over at kostnaden ved disse oppføringene langt oversteg den prisen de ville kunne få ved et salg.

Amtmannen Sibbern skriver:

«Følgen deraf er, at de fleste Indvaaneres endelige Rest af Formue er bortbygget, og at saaledes den nødvendige Driftscapital til Næringernes fordeelagtige Fortsættelse mangler.»

Fremtidsutsiktene fremstilles allikevel ikke som bare mørke, i og med at handelen i byen var på samme nivå som tidligere, og at byen hadde rike jordbruksarealer og var en av de billigste byene i landet å bo i.

Fredrikstad slet også i disse årene med ettervirkningene av bybrann, men situasjonen beskrives her som langt lysere. Bygningene var her langt bedre forsikret, og brannen hadde et mindre omfang enn den i Fredrikshald. Fredrikstad var også så heldige å ha store jordbruksarealer. Dessuten var Fredrikstad i den heldige stilling at «Et med betydeligt Gods funderet hospital letter Trangen for Byens Fattige».

Innføringen av formannskapslovene av 1837

Opprettelse av kommunalordningen ved innføringen av formannskapslovene av 1837 gjorde at et nytt system ble brakt inn i den lokale forvaltningen. Dette fikk omfattende følger for amtmennenes virksomhet. De fikk nå oppgaver som tilsynsmenn for kommunene og ble dessuten også administrative ledere av amtskommunene, som blant annet skulle ta seg av de regionale oppgaver som bygdekommunene alene ikke maktet. Denne ordning bestod frem til reformene i fylkeskommunen i 1976. Helt siden 1837 har Fylkesmannen altså hatt viktige oppgaver overfor kommunene.

Amtmannsberetningen fra 1890

Amtmann Ulrik Frederik Christian Arneberg skriver at jordbruket har hatt gode år i 1886 og i 1890. Potetavlingen slo derimot mer eller mindre feil i 1890. Nydyrkingen ble i denne perioden beskrevet som ubetydelig, og det var beskjedent med fremskritt innen jordbruket, selv om bruken av gjødsling hadde tatt seg opp. Gjennomsnittlig avling per mål korn lå på mellom 200 og 300 liter per mål.

Ved utgangen av 1890 var det 217 personer som drev landhandel i Smålenene. Bare på Hvaler var det 15 personer som drev landhandel.

Per første januar 1891 hadde Smålenene en folkemengde på 120 433 personer. Av disse bodde 85 729 i landdistriktene.

Unionsoppløsingen fra Sverige i 1905

Frigjøringen fra Sverige i 1905 førte ikke til store endringer i distriktsforvaltningen i Norge. Allerede i 1894 var det skjedd en gjennomgripende omorganisering av det sivile embetsverket ved «lov 21. juli 1894 nr. 5 om delvis Omordning af det civile Embedsværk». Denne loven hadde likevel begrensede virkninger for amtmennenes virksomhet.

Amtmannsberetningen fra 1915

Forhold som ble fremhevet i beretningen fra 1915, var blant annet opprettelsen av pleiehjem for tuberkuløse som åpnet på Mysen i januar 1914. I ekstraordinært møte 24. mai 1911 vedtok amtstinget å bygge «sindssykeasyl» for amtet på Veum. Asylet var dimensjonert for 200 pasienter, men kunne motta 220. Anlegget kostet 853 400 kroner og åpnet 17. juni 1914. På flyfotoet under fra rundt 1940 er Veum og området rundt avbildet.

Fra amt til fylke – perioden 1918–1940

Ved lov 14. august 1918 ble med virkning fra første januar 1919 betegnelsen «amt» avløst av «fylke» og «amtmann» avløst av «fylkesmann». Departementet foreslo faktisk i Ot.prp. nr. 55 for 1918 at den nye betegnelsen skulle være «jarl». Stortinget valgte isteden betegnelsen «fylkesmand». Smålenens amt ble Østfold fylke. En liten kuriositet i den forbindelse er at regjeringens forslag var at navnet skulle være «Austfold». «Øst for folden (foldin)» betyr fra gammelt av «Øst for Oslofjorden». Stortingsflertallet endret dette til «Østfold».

Ordet «fylke» kommer for øvrig fra det norrøne ordet «fylki», som er avledet av «folk».

Etter 1918 har det ikke skjedd endringer av betydning når det gjelder fylkets navn eller inndeling i Østfold. Derimot har det skjedd vesentlige endringer i Fylkesmannsembetets arbeidsområder og interne organisering.

Kontaktpersoner

Aktuelt

Bokomslag: I Kongens tjeneste - Fylkesmannen i Østfold gjennom 350 år.

Boken «I Kongens tjeneste - Fylkesmannen i Østfold gjennom 350 år» av Trond Rønningen, kan bestilles fra Kom-forlag eller lånes på biblioteket.